主任、各位副主任、各位委员：

现将开展备案审查工作的主要情况报告如下：

对规范性文件进行备案审查，是宪法和法律赋予各级人大常委会的一项重要监督职权。根据宪法和立法法、监督法的规定，所谓规范性文件是指国家机关或依法授权的组织制定的涉及公民、法人或者其他组织权利义务，具有普遍约束力，在一定期限内可以反复适用的文件。就我区而言，规范性文件备案审查是指“一府一委两院”和镇人大制定的规范性文件按照法定程序和期限报区人大常委会备案，并对其进行合法性、适当性审查的法律制度。区十七届人大常委会以来，按照市人大常委会的部署要求，依法开展备案审查工作，为维护宪法法律权威、保障公民合法权益作出了积极努力。

一、备案审查制度和能力建设的有关情况

备案审查制度是保障宪法法律实施、维护国家法制统一的重要制度设计，加强备案审查制度和能力建设，对于提高全社会的法治观念、法治水平、法治能力具有重大而深远的意义。

（一）备案审查工作背景。十八大以来，中央不断对备案审查工作作出重要决策部署。十八届三中全会决定提出，健全法规、规章、规范性文件备案审查制度，通过备案审查等积极回应社会关切。十八届四中全会决定提出，加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件，禁止地方制发带有立法性质的文件。十九届四中全会明确提出，加强宪法实施和监督，落实宪法解释程序机制，推进合宪性审查工作，加强备案审查制度和能力建设。全国人大常委会多次对开展备案审查工作作出部署，就加强和改进备案审查工作提出明确要求。市四届人大常委会以来，高度重视备案审查工作，专门单独组建了备案审查工作委员会，开展了一系列卓有成效的工作，被国务院确定为全国完善规范性文件合法性审查机制试点单位。2019年3月，市人大常委会在连续9年书面审议报告的基础上，首次开始听取和审议备案审查工作专项报告。2019年9月，市人大常委会备案审查信息平台实现全流程网上运转，市人大网首页开放“规范性文件审查建议”窗口。2020年10月，市人大常委会通过了《重庆市人大常委会规范性文件备案审查工作办法》（以下简称《工作办法》）和《重庆市人大常委会规范性文件备案审查基准》（以下简称《基准》），自2021年1月1日起施行。

（二）我区备案审查制度和能力建设情况。区委和人大常委会领导高度重视备案审查工作， 2012年，在区委的大力支持下，区人大常委会办公室增设备案审查科，增加正科级领导职数1名（目前空缺），专门负责规范性文件备案审查工作的组织实施。2017年2月，区人大常委会印发了《重庆市璧山区人大常委会规范性文件备案审查工作规程（试行）》。目前，已形成由区人大常委会办公室备案审查科牵头、区人大各专门委员会和常委会工作部门联动审查的备案审查工作机制，做到统一受理、分工负责、相互配合。为做好备案审查工作，积极开展业务培训。2018年10月，组织人员参加了全市备案审查信息平台操作使用培训，为信息平台使用打下基础。2021年3月，组织人员参加了全市备案审查工作培训，进一步提升业务能力。同时，不定期组织相关人员到区司法局开展备案审查工作学习交流。随着备案审查机制的逐步健全，能力建设持续加强，审查方式也从最初的“以被动审查为主”到现在的“全面主动审查”。从2017年至2020年，共接收区政府报送的规范性文件29件，备案审查数量逐年递增，报送不规范等问题逐步减少，备案审查工作取得积极成效。

二、2020年备案审查工作的开展情况

按照市人大常委会《关于落实听取和审议备案审查工作情况专项报告制度的通知》等要求，坚持“有件必备、有备必审、有错必纠”工作原则，各委室密切配合，认真开展备案审查工作，去年共收到区政府报送的规范性文件9件。

（一）落实“有件必备”，不断深化备案审查认识。备案审查主要包括形式审查和实质性审查。人大常委会办公室备案审查科承担报备公文的接收、登记、存档、分送等，并开展形式审查，各委室主要承担实质性审查，开展合法性、适当性审查。对报备的各类文件，主要从报备时限、报备主体、文件内容、形式要件、是否依法公开等方面进行形式审查，符合《基准》规定要件的规范性文件予以备案登记，对报备公文要件不齐的，要求予以补正后再报，做到“有件必备”。目前，我区已实现备案审查信息平台电子报备，对需要报备的规范性文件可通过备案审查信息平台向区人大常委会进行报备。

（二）严格“有备必审”，不断提升备案审查质量。备案审查工作是一项专业性、实践性很强的工作，涉及的法律问题、政策问题、理论问题等比较多。因此，在对规范性文件开展实质审查时，牢牢把握“四个不得”标准和“四看”要求，即不得超越法定权限，不得增加公民义务，不得限制合法权利，不得与上位政策、法律法规相抵触；看发文动机是否符合大政方针和立法精神，看行政举措是否符合地方实际、切实可行，看权力义务设置是否显失社会公平，看不同机关对同一事项的规定是否协调一致。同时，注重备案审查相关委室之间、审查与报备机关之间的联系，严格按照工作要求和规定流程，对照上位法逐条逐款进行认真审查，必要时组织相关部门征求意见建议，并形成审查意见及时向主任会议汇报，有效推进备案审查工作。

（三）坚持“有错必究”，推动形成备案审查合力。把好规范性文件质量关，及时纠正或撤销与法律法规相抵触的规范性文件，是保障宪法和法律正确实施的有效手段。我们始终坚持“有错必究”原则，对审查中发现的违背规范性文件合法性、适当性的问题，文件制定机关按要求说明理由或给予纠正、撤销。对不影响规范性文件实施的用语不规范、错别字等情况，也主动与文件制定机关进行沟通，督促其及时修改，并不断提高文件质量。同时，加强与区政府、司法局等单位的沟通协调，注重与市人大常委会的请示汇报，保证备案审查工作有序开展。

三、备案审查工作存在的主要问题

规范性文件备案审查工作，虽经多年实践，但对于区县人大来说，仍处于“形式大于内容”的探索完善阶段，尚存在诸多亟待改进和加强的薄弱环节。

（一）思想认识不够统一。虽早在1997年，地方组织法已将规范性文件备案审查明确为人大常委会的职责，但时至今日，无论审查主体还是审查对象，对这项工作的重视程度都还明显不够。有的认为“不必要”：认为规范性文件的合法性有政府法制部门把关，合理性也有实践工作去检验，审与不审不重要。有的担心“得罪人”：认为规范性文件代表着监督对象的集体意志，否定其文件就是否定其能力，会影响人大与监督对象的关系。有的觉得“难度大”：认为备案审查工作涉及面宽、工作量大、政策性强，审不好容易产生较大责任和后果，有畏难情绪。

（二）范围界定难度较大。明确规范性文件的范围是备案审查工作的前提。监督法规定，人大常委会主要负责审查同级政府的决定、命令和下级人大的决议、决定，《工作办法》列举了7种不属于规范性文件的情形，但实际工作中，一是由“文种”带来的困惑。大量具有普遍约束力的政府公文往往是以通知、意见、纪要等其它文种出现。二是由“权限”带来的困惑。部分具有普遍约束力或涉及公民权利义务的规范性文件以党政联合行文的方式下发，此类公文因冠之党委意图，而超越了人大审查权限。三是由“行文”带来的困惑。对政府各部门制发的规范性文件若存在不适当情形，人大常委会是否应予主动审查，没有明确规定。

（三）力量保障比较薄弱。备案审查主要是对规范性文件的合法性和适当性作出判定，而适当性审查的标准非常抽象、笼统、不确定，尺度掌握难度较大。目前，负责规范性文件初审工作的备案审查科有编无人，虽明确了一名兼职工作人员，但也是流动频繁、业务不熟、身兼数职，相对牵涉面极广、专业性极强、期望值很高的备案审查工作，难免力不从心、不堪重负，实际上只能担负“传递”任务，很难真正履行起审查职能。

四、做好2021年备案审查工作的打算

2021年是《工作办法》和《基准》实施的第一年，对加强备案审查制度和能力建设提出新的更高要求，备案审查工作掀开了历史新篇章。我区备案审查工作将在人大常委会的坚强领导下，切实贯彻“有件必备、有备必审、有错必纠”的工作总要求，着力研究如何更好地将备案审查制度优势转化为治理效能，推动备案审查工作不断开创新局面。

（一）加强学习培训，增强使命意识。学习贯彻习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想，深入学习新施行的《工作办法》和《基准》，深化理解，增强责任意识和使命意识，全面落实从2021年开始将“一府一委两院”和镇人大制定的有关规范性文件全部纳入人大备案审查范围的要求，以备案全覆盖带动审查全覆盖，以审查全覆盖实现监督全覆盖。

（二）夯实基础工作，强化能力建设。市人大常委会从2019年就开始听取和审议备案审查工作专项报告，为我们做出了表率，给我们以极大的示范和带动作用，我们将对标对表，把握新要求，以首次听取和审议备案审查工作报告为契机，认真落实审议意见，强弱项，补短板，进一步夯实备案审查业务基础，提升备案审查工作整体实效。

（三）密切协同配合，完善制度保障。加强与区政府、司法局等单位的备案审查工作衔接联动，在移交审查建议、共商研究意见、共享工作信息、共同培训研讨、协调解决问题等方面逐步建立起常态化工作机制。坚持问题导向，通过座谈交流、共同调研等方式，及时答疑解惑，推动备案审查工作有序开展。

（四）加大宣传力度，讲好备审故事。创新宣传方式，丰富宣传题材，增强社会对备案审查工作的了解和支持，提升社会各方面对备案审查工作知晓度和认同感，共同维护社会主义法制统一和权威。

以上报告，请予审议。

重庆市璧山区人大监察法制委

2021年5月6日