区人大财经委 徐安绪
预算法第21条规定“乡、民族乡、镇的人民代表大会审查和批准本级预算和本级预算执行情况的报告”。第43条规定“地方各级预算由本级人民代表大会审查和批准”。第46条规定“报送各级人民代表大会审查和批准的预算草案应当细化。本级一般公共预算支出，按其功能分类应当编列到项；按其经济性质分类，基本支出应当编列到款”。同时规定“地方各级政府在本级人民代表大会举行会议时，向大会作关于总预算草案和总预算执行情况的报告”。
以上规定表明，在乡镇年初人代会上，乡镇政府要向人代会提交本级预算草案和本级预算执行情况的报告，提交细化的本级预算草案。乡镇人代会要审查和批准本级预算草案和本级预算执行情况的报告，审查和批准本级预算草案。
在当前，乡镇人代会审查和批准预算时普遍存在两个突出问题，一是报告看不懂，二是没有预算草案表或预算草案表看不明白。带来的结果是：人大代表不知所云地通过报告和草案。这种现象，人大代表反映强烈。如何改变这一状，各地也在积极探索中。对此，就如何撰写乡镇预算执行情况和预算草案报告谈谈个人看法，目的是抛砖引玉。
一、正确把握报告性质和定位是写好报告的前提
在乡镇人代会上，政府向大会提交预算草案和预算执行情况的报告是法定事项，是法定报告。这个报告，既包括对上年预算执行情况的报告，又包括对今年预算草案有关情况的报告。但具体报告什么，预算法和《重庆市预算审查监督条例》也未对报告的具体内容和格式等作出详细的规定和要求。从各地实践看差异较大。笔者认为，正确把握报告的性质和定位至关重要。这份报告，实质就是一份说明书，是对上年预算执行情况的说明，是对当年预算编制情况的说明，是对上年预算执行情况表和当年预算草案表相关数据的说明。是为了帮助代表看懂上年预算执行情况表和当年预算草案表，明白政府预算安排的前因后果，认识和了解政府及财政部门所做的相关工作。通过这个报告，把专业的预算尽量通俗化，把代表最关心、最关注的问题简单化。通过这个报告，让代表一看就知道政府的钱袋子有多少钱，从哪里来，用到了哪里去。同时还让代表知道，政府的钱袋子是否充实。让代表了解重点基础设施建设和民生事项建设等情况，从中感知群众关心关注的个别事项是政府不作为还是政府无钱而为等等。总之，通过对政府账本情况的说明，既让代表能清清楚楚看好政府钱袋子，又让代表理解政府工作、支持政府工作，从而更好地全面准确监督政府预算。
二、围绕“说明”布局报告的结构和内容是写好报告的关键
既然报告是个说明书，就应围绕如何说得清楚来布局报告的结构和内容，围绕让代表认可政府预算管理工作和预算草案，去说明重点方面和重点事项。由于不少乡镇是转移支付型补助财政，按政府收支预算科目来看，收入来源单一，支出事项可变性小，是典型的保运转、保吃饭的财政。如果不去深刻理解、深入领会报告的意图和目的，就会出现报告不知怎么写，甚至认为无法写。因此，只有积极主动站在代表所思、所想、所盼的角度去思考写什么、如何写，才能尽量围绕让代表明白财政、理解财政去说明、去阐述、去报告。
（一）关于上年预算执行情况
从乡镇实际情况看，可以重点从以下三方面进行说明，并辅之必要的表格资料。
1.报告上年辖区内税收收入、非税收入和基金收入完成情况。写这部分的主要目的，是告诉代表当年本乡镇经济社会发展带来的全部政府收入，让代表知道本镇的经济体量和收入体量。也就是让代表知道本乡镇的经济发展状况和富裕程度。具体包括以下内容：
一是报告本乡镇辖区内税收收入完成情况，包括分税种的收入完成情况，超收、短收的主要原因，与上年相比增减变化较大的主要原因等。
二是报告本镇辖区内非税收入完成情况，包括超额完成和短收的主要原因。
三是报告本辖区内政府性基金收入完成情况，包括超额完成和短收的主要原因。
2.报告本级体制收入和一般公共预算收入完成情况。通过这部分内容，不但要让代表知道各方面收入的完成情况，更要让代表明白辖区内全部收入与体制收入（即本级可用财力）的关系、体制收入与一般公共预算收入（即全部可用财力）的关系。报告方式可以先通过表格反映一般公共预算收入构成及完成情况、结构情况、增减情况，让代表更直观、更清晰。如某乡镇2018年一般公共预算收入完成情况及构成表：
项目名称 预算数 完成数 完成率% 占比% +-%
一般公共预算收入
1.镇本级体制收入
#税收收入
2.转移性收入
#一般性转移支付收入
专项转移支付收入
上年结余收入
调入资金
运用预算稳定调节基金
紧接着，重点对乡镇本级体制收入、一般性转移支付收入、专项转移支付收入进行对比分析和说明，向代表说清数据变化背后的有关原因等。
3.报告政府性基金预算收入完成情况。此部分收入多数乡镇不涉及，即使有，量也不大，可以主要通过表格的方式来反映。如乡镇2018年政府性基金收入预算完成情况表：
项目名称 预算数 完成数 完成率% 占比% +-%
政府性基金预算收入
1.镇本级体制收入
2.转移性收入
#政府性基金转移收入
上年结余收入
然后，重点对基金收入的具体内容和数据进行分析说明，向代表说清楚数据变化背后的有关原因和情况等。
3.报告一般公共预算支出完成情况。虽然这部分内容按预算法要求要向代表提供到项级科目的详细表册，但也要通过报告让代表对支出预算完成情况有总体了解。主要通过表格的方式反映各类级科目预算支出的完成情况，如某乡镇2018年一般公共预算支出完成如下：
项目名称 预算数 完成数 完成率% 占比% +-%
一般公共支出预算
一般公共服务支出
﹍﹍
随后，对以上支出中超、差预算完成较大的支出事项的主要原因进行说明，并对其中的民生建设项目、城乡基础设施建设项目完成情况等进行说明。
4.报告政府性基金支出完成情况。在对总的支出预算执行情况进行反映后，重点反映资金的具体去向和完成情况以及原因，即分支出项目反映和说明相关情况。
（二）报告上年预算管理所做的主要工作和存在的主要问题
报告此部分内容，既是让报告内容更厚实，更重要的是让代表知晓和认可政府及财政部门所做的工作，从而对政府、对财政多一份理解和支持，积极共同面对存在的问题。内容包括从财政角度贯彻落实中央重大方针政策和决策部署情况，贯彻以人民为中心的发展思想保障基本民生需要的情况，积极筹措资金和落实相关政策支持乡镇经济和社会事业发展情况，强化收支管理提高使用绩效情况等等。具体内容因各乡镇的实际情况而定。对存在的问题，分析要准确、深入，不回避矛盾，但要突出重点。
（三）关于预算草案情况的报告
应该说，此部分内容关系到代表是否同意预算草案，大会是否顺利通过预算草案。预算草案表册多，数据纷繁复杂，专业性强，代表很难在短时间内看完、看懂，特别是一些数据背后的具体情况和原因代表更是无法清楚，通过报告向代表进行详细说明就十分重要。报告应重点从以下几方面去说明：
1.报告税收收入、非税收入和政府性基金收入面临的形势。即简要分析宏观经济形势对本乡镇经济发展的影响，本乡镇经济发展预期对税收收入的影响，非税收入、政府性基金收入增收减收影响分析等。同时特别要向代表分析说明，受宏观经济形势不景气的影响，区县预算收入下降，必将对乡镇的转移支付收入带来影响。
2.报告预算编制时把握的原则和重点。主要是向代表说明，政府在编制预算时是十分慎重的，做出这样的安排是经过全面考虑的。具体内容要根据各乡镇的实际情况而定。如某乡镇提出2019年预算编制时把握的原则和重点是坚持以收定支、坚持保民生保重点、坚持综合预算、坚持向上争取项目资金促发展等等。
3.报告一般公共预算收入预算（草案）。大会已将一般公共预算收入预算草案印发各代表团，报告就是针对有关情况进行说明，让代表知道更多的是什么、为什么。重点从以下三方面进行说明：
第一，报告辖区内税收收入、非税收入和基金收入计划。也就是首先要让代表知道本乡镇经济发展能够产生多大个钱饼子，明白锅里有碗里才有，锅里多了，分到碗里的才会多。
第二，报告乡镇本级体制收入预算。就是告诉代表“碗里”能分多少。
第三，报告镇本级一般公共预算收入预算。这不仅是告诉代表这一年将有多少钱可用于支出安排，更重要的是让代表知道这些钱将从哪里来。先通过表格让代表一目了然地知道一般公共预算收入预算的总量及其构成，如某乡镇2019年一般公共预算收入及构成如下：
项目名称 预算数 占比% +-%
一般公共预算收入
1.镇本级体制收入
#税收收入
2.转移性收入
#一般性转移支付收入
专项转移支付收入
上年结余收入
调入资金
运用预算稳定调节基金
接着对收入预算安排增减较大事项的原因、以及结构变动向代表进行详细说明。
4.报告政府性基金收入预算（草案）。主要是对基金预算收入安排情况进行说明。在通过以下表格方式说明之后，对政府性基金收入的具体事项进行说明，让代表知道具体是什么收入。
项目名称 预算数 占比% +-%
政府性基金预算收入
1.镇本级体制收入
2.转移性收入
#政府性基金转移收入
上年结余收入
5.报告一般公共预算支出（草案）。大会已向各代表团印发了支出预算（草案）详细表册，报告主要对预算支出安排的主要方面进行说明，让代表对支出安排有方向性的了解，重点对增减变化较大的支出事项进行说明，特别是对代表比较关注事项的变化情况进行重点说明。如社会保障和就业支出、城乡社区支出、农林水支出、上解上级支出等方面的支出变化，可能代表就比较关注。这也通过表格加文字的方式进行报告。如某乡镇2019年一般公共预算支出（草案）如下：
项目名称 预算数 占比% +-%
一般公共支出预算
一般公共服务支出
﹍﹍
6.报告一般公共预算支出预算（草案）中的基本支出和项目支出情况。以上支出预算向代表说明的是钱计划用到哪些方面去，但代表不知道具体干了什么，所以还应向代表进行必要的说明。重点向代表说明用于基本支出和项目支出的总量及结构，项目支出中计划用于生产性项目支出和非生产性项目支出情况，生产性项目支出中乡镇政府计划全额投资项目和部分投资项目情况等。
7.报告政府性基金预算支出（草案）。按具体项目进行列报和说明即可。
（四）报告完成预算收支任务（草案）的主要措施
此部分内容既是体现报告完整性的需要，更是增强代表对预算草案认可的需要，同时也是增强代表对政府财政工作信心的需要。所以要结合乡镇财政工作实际向代表阐述完成预算收支任务的一些具体措施。如某乡镇从完成预算收支面临的主要困难、积极向上争取项目争取资金加快镇域经济社会发展、不断培育和壮大税源、强化收入征管、加强预算管理和监督等方面去进行说明。但切忌成为大话套话和固定不变的话，要常写常新。
三、把握好几个基本点也是写好报告的重要遵循
（一）报告可以有基本格式但没有固定格式。
既然报告是说明书，从格式上就应有以上这样的基本构架，即从哪些方面去报告、去说明，方向应该是相同的，但不能成为统一的、一成不变的固定板本，应围绕如何越写越好、代表越看越满意去不断提升和创新。
（二）报告的侧重点和详略程度应根据当年乡镇的具体情况来确定
每年的情况不同，数据在变，具体事项和原因有差异，代表所关注关心的重点也在不断地转移，根据实际情况来确定报告内容的侧重点和详略情况就十分重要。
（三）按规定要求向大会提交预算草案资料
经过人大代表审查，大会批准了报告，也就是同意预算执行情况和预算草案的说明，实质是认可了上年预算执行情况和政府及财政所做的主要工作，认可预算编制过程和主要结果，但大会更重要是的批准预算草案。因此，必须按预算法规定要求向大会提交预算草案表。同时还应尽可能根据具体情况和需要提供其他辅助表册和资料，包括一些指标解释或会前培训等，尽力让代表知道的更多、更详细，从而更明白。
总之，向乡镇人民代表大会提交报告，不能简单地认为仅是一种形式，必须提高思想认识和政治意识。写好报告，既是服务好代表的需要，也是展示政府财政工作情况和政府工作能力的需要。在让代表读懂预算和认可政府财政工作的有机统一中去把报告越写越好。
