徐安绪  蓝溪

作为一名区县人大工作者，近来在参与预算审查监督的学习和实践中，发现有以下三个问题被忽视。

被忽视的三个问题

问题一：是预算？还是财政预算？

在2019年年初全国各地召开的人民代表大会上，名为《关于×××2018年财政预算执行情况和2019年财政预算（草案）的报告》大量存在。如果将“财政预算(草案)的报告”输入网上去查找，在人代会上作题为《关于×××2018年财政预算执行情况和2019年财政预算（草案）的报告》的估计在20%以上。这在重庆地区最为突出。虽然在2019年1月召开的重庆市第五届人民代表大会第二次会议上，重庆市政府向市人代会提交政府预算报告已改为《关于重庆市2018年预算执行情况和2019年预算草案的报告》，但绝大数区县政府提交的仍是题为财政预算执行情况和财政预算草案报告。从省级层面看，笔者在2017年观察分析时发现，年初人代会上向大会作题为“2016年财政预算执行情况和2017年财政预算(草案)的报告”的有重庆、四川、云南、青海、甘肃、陕西、内蒙、西藏、福建等共9个省市区，但到2019年有较大改变，重庆、四川、青海、内蒙、西藏、福建在2019年年初人代会上就变更为《关于×××2018年预算执行情况和2019年预算（草案）的报告》，在报告中已没有出现“财政预算”。不过，区县和乡镇层面，“财政预算报告”仍大量存在。

问题二：一般公共预算收入、一般公共预算支出究竟是多少？

在《关于上海市2018年预算执行情况和2019年预算草案的报告》中写到，2018年，全市一般公共预算收入7108.1亿元，为预算的100%，比2017年（下同）增长7%。加上中央财政税收返还和补助收入850.8亿元，上年结转收入、调入资金、动用预算稳定调节基金等1085.8亿元，以及地方政府一般债务收入382.1亿元，收入总量为9426.8亿元。

在《关于重庆市2018年财政预算执行情况和2019年财政预算草案报告》中写到，2018年全市一般公共预算收入2266亿元，增长0.6%，加上中央补助收入1807亿元、地方政府债券收入358亿元，以及运用预备稳定调节基金、上年结转、调入资金等792后，收入总计5223亿元。

以上两市报告，很难读懂2018年的一般公共预算收入究竟是多少？也就是说，上海市的“收入总量9426.8亿元”和重庆市的“收入总计5223亿元”是不是一般公共预算收入了？如果是，则出现了“大”一般公共预算收入和“小”一般公共预算收入。若有代表问：2018年重庆市一般公共预算收入是多少？回答说“2018年重庆市一般公共预算收入是2266亿元，收入总计5223亿元”，这肯定会让代表糊糊。

问题三：决算报告是只反映本级决算？还是应同时反映汇总决算？

在2019年6月26日的十三届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议上，财政部部长向会议报告了2018年中央决算报告和决算草案。报告中关于“中央一般公共预算收支决算情况”部分，报告了全国五级决算数总量情况。报告同时指出：从支出决算具体情况看，中央本级支出32707.81亿元，完成预算的100.7%。中央本级支出中，教育支出1731.23亿元，完成预算的101.2%；科学技术支出3120.27亿元，完成预算的100.2%；外交支出583.37亿元，完成预算的9.1%；国防支出11069.7亿元，完成预算的100%；公共安全支出2041.51亿元，完成预算的102.5%；一般公共服务支出1503.68亿元，完成预算的103.4%；粮油物资储备支出1375.64亿元，完成预算的100.3%；债务付息支出4161.65亿元，完成预算的97.1%。中央对地方税收返还和转移支付中，税收返还8031.51亿元，完成预算的98.7%；一般性转移支付38722.06亿元，完成预算的99.3%；专项转移支付22927.09亿元，完成预算的98.8%。

在《关于四川省2017年财政决算和2018年1至6月预算执行情况的报告》中，分别报告了“全省决算”情况和“省级决算”情况。报告同时写到“以上2017年省级决算，请予审查和批准”。在《重庆市人民政府关于我市2017年财政决算的报告》中，也分别报告了“全市财政收支情况”和“市级财政收支决算情况”。报告最后提出“以上报告，请予审议”。

以上三个决算报告，都向人大常委会报告了汇总决算数据。但北京市、天津市、广东省等不少地方，就只向人大常委会报告本级决算情况，没有报告汇总决算数据。

从法律层面讲“有法不依”

“财政预算”的提法无法律依据。

从1994年预算法颁布实施到新预算法施行，就没有“财政预算”、更没有人大常委会审查和批准“财政预算”这一法定说法。原预算法和新预算法均不见“财政预算”一词。由全国人大常委会法制工作委员会、全国人大常委会预算工作委员会、财政部共同主编的《中华人民共和国预算法释义》一书也不见“财政预算”的说法。《重庆市预算审查监督条例》也不见“财政预算”。

原预算法第二条、新预算法第三条都规定，国家实行一级政府一级预算，设立中央，省、自治区、直辖市、设区的市、自治州，县、自治县、不设区的市、市辖区，乡、民族乡、镇五级预算。

原预算法第五条、新预算法第三条也规定，地方各级总预算由本级政府预算（以下简称本级预算）和汇总的下一级总预算组成；下一级只有本级预算的，下一级总预算即指下一级的本级预算。没有下一级预算的，总预算即指本级预算。

新预算法第二十三条规定，国务院编制中央预算草案；向全国人民代表大会作关于中央和地方预算草案的报告。

新预算法第二十四条规定，县级以上地方各级政府编制本级预算草案；向本级人民代表大会作关于本级总预算草案的报告。

新预算法第四十三条规定，地方各级预算由本级人民代表大会审查和批准。

新预算法第四十七条规定，地方各级政府在本级人民代表大会举行会议时，向大会作关于总预算草案和总预算执行情况的报告。

宪法第九十九条规定，县级以上的地方各级人民代表大会审查和批准本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算以及它们的执行情况的报告。

从以上法律规定可以得出三点：第一，各级政府依法编制预算而不是财政预算；第二，各级政府依法向人大报告“预算执行情况和预算草案”，并不是报告“财政预算执行情况和财政预算草案”；第三，人民代表大会审查和批准的是预算不是财政预算。

“一般公共预算收入”“一般公共预算支出”包括的范围法律规定十分明确。

新预算法第七条规定，地方各级一般公共预算收入包括地方本级收入、上级政府对本级政府的税收返还和转移支付、下级政府的上解收入。此条规定是从纵向上界定了一般公共预算收入的来源和构成。新预算法第二十七条规定，一般公共预算收入包括各项税收收入、行政事业性收费收入、国有资源（资产）有偿使用收入、转移性收入和其他收入。此条规定是从横向上界定了一般公共预算收入的来源和组成。

新预算法第三十四条规定，中央一般公共预算中必需的部分资金，可以通过举借国内和国外债务等方式筹措。第三十五条规定，省、自治区、直辖市依照国务院下达的限额举借的债务，列入本级预算调整方案。从这两条规定可看出，举借债务也是一般公共预算收入的组成之一。

《2019年政府收支分类科目》，将一般公共预算收入科目分税收收入、非税收入、债务收入、转移性收入这四大类级科目。分类科目一书还进一步细化了各大类收入中的款级、项级、目级科目构成。分类科目更加明确了一般公共预算收入的组成。

在支出方面，新预算法第七条规定，地方各级一般公共预算支出包括地方本级支出、对上级政府的上解支出、对下级政府的税收返还和转移支付。此条是从纵向看支出去向。新预算法第二十七条规定，一般公共预算支出按照其功能分类，包括一般公共服务支出，外交、公共安全、国防支出，农业、环境保护支出，教育、科技、文化、卫生、体育支出，社会保障及就业支出和其他支出。此条是从横向上看支出去向。《2019年政府收支分类科目》将一般公共预算支出按功能分类为一般公共服务支出、债务还本支出，债务付息支出等共27大类类级科目。这些分类不但细化了一般公共预算支出的去向，更表明了一般公共预算支出的具体构成。

法律明确规定人大常委会是审查和批准本级决算。

原预算法第六十二条规定，国务院财政部门编制中央决算草案，报国务院审定后，由国务院提请全国人民代表大会常务委员会审查和批准。县级以上地方各级政府财政部门编制本级决算草案，报本级政府审查后，由本级政府提请本级人民代表大会常务委员会审查和批准。乡、民族乡、镇政府编制本级决算草案，提请本级人民代表大会审查和批准。

新预算法第二十一条规定，县级以上地方各级人民代表大会常务委员会监督本级总预算的执行；审查和批准本级预算的调整方案；审查和批准本级决算。同时规定，乡、民族乡、镇的人民代表大会审查和批准本级决算。

新预算法第七十七条规定，县级以上地方各级政府财政部门编制本级决算草案，经本级政府审计部门审计后，报本级政府审定，由本级政府提请本级人民代表大会常务委员会审查和批准。同时规定，乡、民族乡、镇政府编制本级决算草案，提请本级人民代表大会审查和批准。

新预算法第七十八规定，县、自治县、不设区的市、市辖区政府财政部门应当在本级人民代表大会常务委员会举行会议审查和批准本级决算草案的三十日前，将上一年度本级决算草案送交本级人民代表大会常务委员会有关工作机构征求意见。

新预算法第八十一条规定，地方各级政府应当将经批准的决算及下一级政府上报备案的决算汇总，报上一级政府备案。同时规定，县级以上各级政府应当将下一级政府报送备案的决算汇总后，报本级人民代表大会常务委员会备案。

新预算法第八十二条规定，国务院和县级以上地方各级政府对下一级政府依照本法第六十四条规定报送备案的决算，认为有同法律、行政法规相抵触或者有其他不适当之处，需要撤销批准该项决算的决议的，应当提请本级人民代表大会常务委员会会审议决定；经审议决定撤销的，该下级人民代表大会常务委员会会应当责成本级政府依照本法规定重新编制决算草案，提请本级人民代表大会常务委员会会审查和批准。

从以上规定看出，第一，财政部门送交人大有关工作机构征求意见的是本级决算草案；第二，各级人大常委会只能审查和批准本级政府提请审查和批准的本级决算；第三，决算数据汇总应当是经过批准的决算；第四，决算汇总数据是报同级人大常委会备案而不是报人大常委会审查，更不是批准。

实践中“有法不依”被认可

（一）“财政预算”报告得到财政部的认可，得到同级人大的认可。北京，在2001年年初人代会上提交的是《关于北京市2000年财政预算执行情况和2001年财政预算草案的报告》，在2011年年初人代会上改为《关于北京市2010年预算执行情况和2011年预算草案的报告》，但在2012年年初人代会上又变为“财政预算执行情况和财政预算草案的报告”。上海，在2001年年初人代会上提交的是《关于上海市2000年预算执行情况和2001年预算草案的报告》，可在2012年年初人代会上则为《关于上海市2011年财政预算执行情况和2012年财政预算草案的报告》，在2014年年初人代会又变为“预算执行情况和预算草案的报告”。但广东省至少从2000年以来一直运用《广东省2000年预算执行情况和2001年预算草案的报告》这种模式。可以看出，在这个渐近变化过程中，没有得到统一和明确，直到2019年省级层面仍有用“财政预算”报告的情况。

（二）“一般公共预算收入”和“一般公共预算支出”难有按预算法规定准确描述的。在财政部部长的报告中，就没有按照预算法规定的范围，以及一个统计指标的六要素来科学、准确反映一般公共预算收入、一般公共预算支出。如在《关于2018年中央和地方预算执行情况与2019年中央和地方预算草案的报告》指出，中央一般公共预算收入85447.34亿元，为预算的100.1%，增长5.3%。加上从中央预算稳定调节基金调入2130亿元，从中央政府性基金预算、中央国有资本经营预算调入323亿元，收入总量为87900.34亿元。中央一般公共预算支出102381.8亿元，完成预算的99.1%，增长7.7%，其中，本级支出32707.81亿元，完成预算的100.7%，增长8.8%；对地方税收返还和转移支付69673.99亿元，完成预算的99%，增长7.2%。加上补充中央预算稳定调节基金1018.54亿元，支出总量为103400.34亿元。收支总量相抵，中央财政赤字15500亿元，与预算持平。“一般公共预算收入85447.34亿元”，那“收入总量为87900.34亿元”就不知是预算法中的什么收入了。

正因为有财政部这样的描述，就出现了全国各地向人大的报告中都照此来描述一般公共预算收入和一般公共预算支出。但也有例外，笔者在《关于无锡市2015年本级财政决算(草案)的报告》中看到了与预算法规定基本一致的描述。报告写到，市本级一般公共预算总收入293.1亿元，完成年度调整预算的110.7%。其中：市本级征收的一般公共预算收入68.1亿元，中央和省税收返还及转移支付收入51亿元，县区上解收入111.2亿元，地方政府置换债券转贷资金收入39.7亿元，上年结余结转收入12亿元，动用预算稳定调节基金和调入资金11.1亿元。市本级一般公共预算总支出282.9亿元，完成年度调整预算的106.9%。其中：市本级直接列支的一般公共预算支出156.1亿元，比上年增长10.9%，上解中央和省支出28.5亿元，对县区转移支付支出39.8亿元，地方政府置换债券转贷资金支出39.7亿元，安排预算周转金和预算稳定调节基金18.8亿元。

（三）决算报告的格式和内容更是一直就有多种板本存在。至少有三种情况，一种是报告就直接叫总决算和本级决算报告；一种是报告标题未标明，但内容包括了总决算情况；再一种是报告标题直接标明是本级决算报告，内容也只反映本级决算数据。

这些问题应高度重视

（一）关系到法律的严肃性。在每年年初各级召开的人民代表大会上，虽然要听取和审议五个法定报告，但只有预算报告有其特殊性，法律对报告的许多方面作出了具体规定。前面的论述已充分说明了这一点。再从新预算法第四十七条规定看，“地方各级政府在本级人民代表大会举行会议时，向大会作关于总预算草案和总预算执行情况的报告”。应该说这是对预算报告的名称和内容作出了原则性规定。预算法第七十七条规定，县级以上地方各级政府财政部门编制本级决算草案，经本级政府审计部门审计后，报本级政府审定，由本级政府提请本级人民代表大会常务员会审查和批准。这就对决算草案的范围作出了界定。重庆市预算审查监督条例第三十一条规定，市、区县（自治县）政府应当在每年六月至九月期间，向本级人大常委会提交上一年本级决算草案和决算草案的报告。应该说这条规定强调了决算草案和决算报告的时间期限和空间范围。

原财政部长楼继伟在《中华人民共和国预算法释义》一书代序中指出，法律的生命在于实施，法律的权威也在于实施。“天下之事，不难于立法，而难于法之必行”。因此，向人民代表大会、人大常务委员会报告“预算”还是“财政预算”，这不应是简单的多或少两个字的问题。报告总决算还是本级决算，这不应是内容上的可多可少的问题。一般公共预算收入和支出是多少，这不应是想怎么说就怎么说、自认为说清楚了就行的问题。这些问题，都关系到是否遵守法律、尊重法律，关系到执行法律的严肃性等大问题！

（二）关系到人大监督的严肃性。人大工作的显著特征是依法履职、依法监督。宪法第三章第五节，就地方各级人民代表大会、常务委员会的主要职责作出了专门规定。监督法第一条明确规定：为保障全国人民代表大会常务委员会和县级以上地方各级人民代表大会常务委员会依法行使监督职权，发展社会主义民主，推进依法治国，根据宪法，制定本法。监督法就各级人民代表大会常务委员会如何实施监督，提供了法律规范和依据。楼继伟曾强调指出，“如果有了新预算法而实施不力，那么法立得再好也会打折扣的，依法行政、依法理财就会成为一句空话”。因此，人大监督什么、怎么监督，向人大报告什么等等这些，都必须以法律为规范，不能有随意性，否则，就失去了人大工作的严肃性，并有损人大监督的权威性！笔者认为，在新预算法实践中，规范和统一以上三个问题已十分必要和紧迫。